近年来，地方政府专项债券（下称专项债）成为全国人大代表对财政工作关注的焦点之一。
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财政部网站近日公开了“2023人大代表建议复文”。第一财经梳理发现，在备受关注的地方政府债务领域，代表建言集中在专项债领域，主要诉求有两个方面，一个是增加当地政府专项债券额度，另一个则是扩大专项债券支持领域范围。财政部对此回应称，将统筹发展与安全，对当地债券需求积极予以研究，持续优化适量扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围。
积极研究增加额度
根据财政部相关答复，今年有代表建言增加广西、内蒙古、山西专项债券额度。而前些年河北、海南、辽宁等地人大代表也有相似建言。
受经济下行等影响，当前财政收支矛盾较大，地方财力紧张，而为了发展地方往往依赖举债。目前地方举债合法途径是发行地方政府债券，而这又以专项债为主。去年地方新增专项债规模首次突破4万亿元，今年目前新增额度上限为3.8万亿元。
因此对地方而言，获得更多的新增专项债额度，意味着地方可以筹集更多的债券资金用于重大项目建设。专项债已经成为带动扩大有效投资,稳定宏观经济的重要手段，各地都力争获得更多的额度。
针对上述代表建言的增加广西、内蒙古、山西专项债额度，财政部回应称，按照国务院有关文件规定，新增地方政府债务限额分配充分考虑各地财力情况、债务风险、重大项目需求等情况。经国务院批准，2023年中央财政下达广西、内蒙古、山西新增专项债限额为 872亿元、269亿元、603亿元，体现了党中央、国务院对当地经济社会发展的关心和支持。
财政部表示，下一步将按照党中央、国务院统一部署，在测算以后年度分地区新增地方政府债务限额时，统筹发展和安全需要，结合广西、内蒙古、山西财力情况、债务风险、重大项目需求等情况，对当地债券需求积极予以研究。
图表来源：中金公司研究部
为了防范地方政府债务风险，中国对地方债采取限额管理，设立举债“天花板”。在全国人大批准地方发债限额总数后，财政部将据此确定31个省份和5个计划单列市、新疆建设兵团的发债限额，经国务院批准后下达至各省市，然后各省市再将部分额度分配至下辖市县。
为了规范地方债额度分配，早在2017年，财政部就发布《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》，明确了新增限额分配方法，比如新增限额分配选取影响政府债务规模的客观因素，根据各地区债务风险、财力状况等，并统筹考虑中央确定的重大项目支出、地方融资需求等情况，采用因素法测算。
另外，新增限额分配应当体现正向激励原则，财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，反之则少安排或不安排。近些年广东、山东、浙江、河北、河南、四川、江苏等经济大省，财力相对强，债务风险相对低的地方，往往获得更多的发债额度。
当然，为了兼顾各地区发展平衡，在债务风险可控前提下，某种程度上也会对债务风险相对高的地区合理安排额度，以支持当地符合条件的政府投资项目建设。
近些年为了稳经济，政府扩大投资力度，专项债额度大幅攀升，但随着地方土地出让收入大幅下滑，符合条件的专项债项目日益减少，不少接受第一财经采访的专家认为，未来新增专项债额度难以大幅增长，甚至要逐步压缩，与此同时增加国债或地方政府一般债券发行额度。
在未来专项债额度总盘子难以大幅扩张下，地方想要争取更多的额度面临更大的挑战。而近期一些地方审计部门暴露出的部分专项债券资金闲置、挪用、收益不及预期等问题，也使得未来如何确定最优地方专项债额度确定、优化分配机制、强化监管提高资金使用效率等，变得更为迫切。
扩大专项债支持范围
部分人大代表建言进一步扩大专项债支持范围。
比如，马秀娟代表建议，将新能源公交车购置领域纳入专项债支持范围。魏建平代表建议，重启发行土地储备专项债券。
事实上近些年专项债支持范围不断扩大。财政部回应上述代表称，目前新增专项债券资金用于交通、市政和产业园区、能源、农林水利、生态环保、社会事业、仓储物流、国家重大战略项目、保障性安居工程、新能源项目、新型基础设施等重点领域。
财政部回应马秀娟代表称，按照国务院有关规定，专项债券必须用于有一定收益的政府投资项目，融资规模要保持与项目收益相平衡。同时，专项债券资金只能用于公益资本性支出，不得用于经常性支出。新能源公交车主要是为了服务群众出行，自身收益能力较弱，可能无法实现项目收益自求平衡，需要认真研究收益来源，科学论证申请专项债券项目可行性。
财政部回应魏建平代表称，土地储备支出中征地和拆迁补偿支出中，有一部分不能形成当期实物工作量，为了更好发挥专项债券对有效投资拉动作用，按照国务院常务会议部署，自2020年起，新增专项债券暂不安排土地储备项目。按照中央经济工作会议精神，2021年起专项债券可用于租赁住房相关的土地储备项目，但不安排其他类型的土地储备项目。
在回复人大代表建言时，财政部表示下一步会同相关部门加强政策研究，持续优化适量扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，持续加力重点项目建设，形成实物工作量和投资拉力，有效支持高质量发展。
图表来源：中诚信国际研究院
在专项债投向领域逐步扩大的同时，财政等部门对专项债审核监管也明显加强，尤其是注重项目收益能否真正覆盖成本，避免未来出现偿债风险，避免专项债沦为“万能债”。
近期一些省份的审计报告披露，一些专项债项目实际收益不及预期，可能会导致偿付风险。对外经济贸易大学教授毛捷告诉第一财经，目前专项债暴露的一些问题也确实需要反思，比如在考虑收益以及收益实现周期基础上，思考专项债究竟适合哪些领域。未来是否可以考虑更多地通过地方政府一般债券和国债去支持一些纯公益性项目。
中诚信国际研究院执行院长袁海霞认为，目前十多个专项债募投领域已基本涵盖当前我国经济社会发展需要及社会民生短板。未来地方债发力或将更加重视现有领域中精准投向，注重项目效益，提升投资有效性，在此基础上在充分考虑社会需求变化，合理扩大新领域，承载更多发展新需求。“两新一重”领域仍将是未来专项债支持重点。
“两新一重”是指新型基础设施、新型城镇化、交通、水利等重大工程。
财政部数据显示，截至2023年6月末，全国地方政府债务余额约37.8万亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中专项债务约22.9万亿元，控制在专项债限额（约25.6万亿元）内。
